對於本書討論的各種威脅，相關的制度集中在聯合國體系，這是一種泛泛的看法。管理改革也與國際金融制度相關，當然隨著國際貨幣基金組織和世界銀行在氣候變化和衝突後重建方面承擔越來越大的責任，這些系統的人員招聘、留用和獎勵，也都不可避免地需要調整以便適應。這裡，我們還是把這個問題的細節考察，留給那些對這些組織具有更多直接經驗的分析人員。另外，一方面是行動和政治功能的不斷擴大，另一方面則是管理體系的僵化，兩者之間鴻溝最大的地方還是在聯合國。除了維和行動急劇擴張之外，在過去的十年裡，聯合國還經歷了前所未有地被要求應對發展和安全上的全球性挑戰。一方面是複雜的各種授權、行動和預算的增長，另一方面卻沒有與之相適應的管理體系上的改善。其結果就是，聯合國在21世紀應對集體安全問題上無法充分發揮應有的作用。

與聯合國安理會的程式改革一樣，這個問題看上去也像個技術問題，它通常被看成是個效率或者效力的問題。但是，實際上這是一個權力問題，不僅是因為這個問題已經變成了聯合國最強大的成員國（美國）和它的第二大捐資國（日本）的一個持續要求，也是因為管理問題往往是較小的國家在聯合國系統中可以真正發揮影響力的地方。

對於聯合國內的非美國代表來說，美國執著於管理改革常常顯得似是而非。美國以外的絕大多數人都認為，美國議會中的共和黨議員在2005年發起針對聯合國在伊拉克的“石油換食品”計劃中可能存在不當行為所發起的強大攻勢，是針對當時任聯合國秘書長科菲·安南的一種政治報復。他在美國大選期間所發表的演說，顯得他比較傾向*黨的候選人。美聯儲前主席保羅·沃爾克（Paul　Volcker）關於這一醜聞的調查顯示，對聯合國秘書處官員*行為的指控證據不足，但是卻有足夠的證據顯示聯合國安理會成員存在不當行為。

沃爾克確實發現了實質性證據，證明秘書長管理不當，特別是在人事問題上。作為回應，也是在國會和行政當局的強大壓力下，安南表示要徹底改革，把秘書長更大的管理許可權與更大的責任和監督聯絡起來。其中的核心是一系列建議，要把管理許可權從一個由成員國組成的預算委員會，轉移到秘書長本人，從而使他不僅成為這個機構的執行長，而且還是它的首席外交官。10美國駐聯合國大使約翰·博爾頓負責說服其他聯合國成員，要它們相信這些建議中的改革不只是設計出來提升美國在聯合國的權力的，但這一工作沒有取得明顯的成功。博爾頓和他的繼任扎爾梅·卡利扎德（Zalmay　Khalilzad）繼續推動這些改革，但是一直沒有進展。雖然出現了一些不大的變化，但更多的改革方案則是泥牛入海。11

對於聯合國的絕大多數成員國來說，管理問題首要的不是關於效率和效力的問題，而是權力的問題。對此，美國的政策一再予以忽視。一目瞭然的現實是：小國唯一能夠對聯合國秘書處施加影響的地方就是預算程序。這個程序採取的是一致表決程式，每個成員（絕大多數成員是小國或者是發展中國家）都擁有一票否決權。具有諷刺意味的是，恰恰是美國堅持要這樣做的：里根政府在其第一任期引入了這個由聯合國秘書處負責的基於一致表決的預算程序。12所以對於那些在聯合國安理會沒有否決權、在秘書長選拔事務上沒有否決權、在主要政治行動上也沒有事實上的否決權（美國和其他大國就擁有這種權力）的許多國家來說，唯一可以行使權力的地方就是在預算委員會。這樣，美國在說服其他成員國給予秘書長更大的預算控制權方面沒有取得什麼進展也就毫不奇怪了。　txt小說上傳分享

權力與制度：為負責任主權建立有效的國際構架（10）

如果讓聯合國在管理跨國威脅領域發揮重要的作用，那麼要求它高效並具有效力地發揮這種作用，是公平和恰當的。但是這裡也同樣需要一個全新的開始。最近，聯合國秘書長潘基文發起了一個新的倡議，重點在於加強責任建設。在這裡，責任有不同解釋：在秘書處內部，指管理的責任；在秘書處和成員國之間，指彼此監督的責任；對成員國而言，指履行對聯合國承諾的責任。儘管有關這個建議的細節還沒有看到相關的詳細論述，但它確實提供了一個可行的起點：所有的權力擁有者都被要求具有可信性，而不是試圖在沒有人關注的討價還價的情況下，將權力從一個集團轉移到另一個集團。至於預算，這種做法設想把預算程序放在陽光之下，每個國家是反對還是贊成某項支出的做法，都可以被仔細地加