我不諱言，我認為瑞士的聯邦憲法是世界迄今出現過的這類憲法中最不完善的。當你閱讀這部憲法時，一定會覺得自己回到了中世紀；而當你想到這部混亂而不完善的作品竟出自一個在智慧和經驗方面與現代不相上下的時代時，又不

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能不感到非常吃驚。

①

人們不無理由地一再指出，聯邦憲法過分地限制了聯邦政府的權力，沒有讓聯邦政府享有某些本質上是屬於全國的和應當是聯邦議會擁有的許可權，例如聯邦政府不能管理郵政，不能制定度量衡，不能鑄造貨幣，等等。因此，人們把聯邦政府的軟弱無力歸因於它擁有的許可權太少。

的確，聯邦憲法沒有讓聯邦政府享有它自然和必然擁有的許可權，但這個政府的軟弱無力的真正原因並不在這裡，因為如果聯邦政府能行使聯邦憲法給予它的許可權，它滿可以取得它所缺少的一切東西。

聯邦議會有權徵集軍隊、徵收賦稅、宣戰、媾和、締結商約和任命駐外使節。各州的憲法和在法律面前人人平等的偉大原則卻受到聯邦議會的監督，這就使聯邦議會在必要時可以干預地方的一切。道路通行稅、養路費等也由聯邦議會規定，這就使它有權指導或檢查巨大的公共工程。最後，聯邦憲法第四條還規定：聯邦議會“可為瑞士的內外安全採取一切必要的措施”

，這就是賦予聯邦議會主持一切的權力。

最強大的聯邦制政府也未曾有過比這更大的特權，而且我不認為瑞士中央政府的許可權受到很大限制，而是認為它的許可權的範圍沒有規定清楚。

那末，擁有如此優越特權的聯邦制政府為什麼其實權又如此小呢？理由很簡單：因為沒有賦予它以隨意行使權力的

①不要忘記，這一切都是在１８４７年，即在舊聯邦憲法還不是因受１８４８年革命的影響而修改的條件下寫成的。

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在人文和政治科學院所作的報告５３４

手段。

一個政府之所以在工作上毫無生氣和被指責沒有能力，完全是因為它的組織還不健全。

聯邦制政府的特點在於它不是以人民的名義，而是以組成聯邦的各州的名義行事，否則，憲法就立即不再是聯邦性的憲法了。

因此，一個必然的和不可避免的後果就是：聯邦制政府一般要比其他型別的政府在作決定時猶豫寡斷，而在行動時慢慢騰騰。

聯邦制政府的立法者們，大部分都力圖藉助我並不想加以深入研究的一些隨機應變的辦法來改正聯邦制度所固有的這一缺點。

瑞士人由於他們採取的聯邦形式與其他國家不同，所以對於這一點看得最為清楚。在瑞士，聯邦議員不僅只能以其所代表的州的名義行事，而且一般說來他們不經其所代表的州審議或同意，也不做任何決議。聯邦議員幾乎沒有任何自由意志，每個議員都感到自己被事先接受的強制性委託所束縛，以致作為決定國家大事的聯邦議會，實際上什麼也決定不了，議員們不是作為有權做決議的人在發言，而是作為只應執行決議的人去發議論。聯邦議會是一個沒有自己意志的政府機關，只限於執行聯邦的２１個州政府分別作出的決定；不管什麼性質的事件，這個政府機關都不能決定，都不能提議，都不能辦理。人們再也想不出哪一個政府會象瑞士聯邦政府這樣更能增加聯邦制政府固有的惰性，更能使自己的軟弱無能變得象老年人的垂暮了。

瑞士聯邦政府的一貫無能，還有許多與一切聯邦制度固有的缺點無關的原因。

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不但可以說聯邦制度只能有一個軟弱無能的政府，而且可以說它根本就沒有自己的政府。瑞士聯邦的憲法，在這方面的表現是世界上獨一無二的。瑞士聯邦的元首並不代表聯邦。管理瑞士行政的內閣，既不是由聯邦議會又不是由瑞士人民選舉產生的；而是由伯爾尼州、蘇黎世州和盧塞恩州每二年各代理一次的臨時政府。一州的居民選舉出來的管理本州事務的政府，也就這樣附帶地成為全國的政府和管理機構。

這顯然是人類法制史上的重大政治奇聞之一。這種情況的後果總是不良的，而且往往是令人莫名其妙的。例如，再沒有１８３９年發生的事情更使人感到奇怪的了。這一年，聯邦議會移到蘇黎世，蘇黎世州的政府也就成了聯邦的政府。不久以後，在蘇黎世發生了全州性的革命。人民的起義推翻了合法的政權。於是，聯邦議會立即失去首腦，聯邦