園的抗日軍隊的到來，八路軍走出山區伸向平原是必然趨勢；二是他看到山區地形條件雖對發展游擊戰爭有利，但資源、人力畢竟有限，平原地形條件雖不如山區，但地域廣闊、人口稠密、資源豐富、交通發達，只要依靠當地民眾的支援是完全可以得到發展的，這對擴大抗日力量有極大好處。

但這種設想必須經過實踐的檢驗，決不能在沒有任何實踐經驗的情況下輕率地在戰略行動上作出重大決策。這種實踐經驗，是一九三七年和一九三八年之交在冀中、冀東、山東等地區陸續取得的。

一九三七年十二月中旬，晉察冀邊區反圍攻鬥爭正在進行時，毛澤東從聶榮臻來電中得知冀中平原日軍兵力空虛（22）。他立刻同彭德懷致電朱德、任弼時，提出由第一二九師和聶榮臻部各派一個支隊到平漢鐵路以東的平原地區遊擊。由於當時在這方面還缺乏經驗，電報中十分慎重地說明這只是試探性的遊擊作戰，任務是：一、偵察情況；二、擴大抗日統一戰線，發動民眾與組織游擊隊；三、破壞偽組織；四、收集武器，擴大自身。電報要求“兩支隊出去須十分謹慎、周密、靈活，根據情況靈活地決定自己行動”（23）。這個指示很快傳達下去。為了統一部隊的認識，聶榮臻等組織受命部隊集中討論這次行動的意義。那時，共產黨員呂正操已在十月間率領駐在冀中的原東北軍五十三軍一個團，提出“北上抗日，到敵後打游擊”的口號，脫離原建制，改編為人民自衛軍。他們經過整訓後，同冀中地區黨組織領導下的抗日武裝相結合，開闢了平原地區的第一塊敵後抗日根據地——冀中根據地。他們在冀中站住了腳跟，而且建立了區黨委、軍區和行政主任公署。冀中地區的實踐為其他平原地區開展游擊戰爭提供了很有價值的經驗。

冀東平原也是毛澤東較早注意到的。在洛川會議上，毛澤東就建議“紅軍可以一部於敵後的冀東，以霧靈山為根據地進行遊擊戰爭”（24）。一九三八年二月八日，中共中央召開常委會議討論冀東工作，毛澤東進一步闡述了冀東工作的重要性，建議派楊成武去發展新的游擊區域。（25）第二天，毛澤東致電八路軍總部，強調：“霧靈山為中心之區域有擴大發展前途，但是獨立作戰區域，派去部隊須較精幹，且不宜過少，軍政黨領導人員需有獨立應付新環境之能力，出發前需作充分準備。”（26）

這年四月，中共山東省委書記黎玉到延安。中央聽取黎玉關於山東工作的報告。黎玉報告後，毛澤東立刻作出“那邊游擊戰爭大可發展”的結論。中共中央要求山東省委進一步公開地大膽地發展抗日武裝鬥爭。並決定由羅炳輝去負軍事總責。（27）

正是有了在冀中等平原地區發展游擊戰爭的初步嘗試中取得的成功經驗，使毛澤東和中共中央在華北日軍主力南下進攻徐州、華北兵力空虛的形勢下，有可能果斷地作出向河北、山東平原地區大量發展游擊戰爭的重大決策。

一九三八年四月二十一日，毛澤東同張聞天、劉少奇向八路軍總部發出具有戰略意義的指示：“黨與八路軍部隊在河北、山東平原地區，應堅決採取儘量廣大發展游擊戰爭的方針，儘量發動最廣大的群眾走上公開的武裝抗日鬥爭。”指示根據已有的經驗和當前實際情況，具體地規定：

“應即在河北、山東平原劃分若干遊擊分割槽，並在各區成立遊擊司令部，有計劃地有系統地去普遍發展游擊戰爭，並廣泛地組織不脫離生產的自衛軍。”“在收復的地區應即建立政府，設法多少恢復當地的抗日秩序，這些政府由上級或司令部委任，或由民眾團體推選，都跟隨一個游擊隊行動，釋出簡單的佈告與法令，組織民眾抗日鬥爭，鎮壓漢奸，保護民眾利益，幫助部隊籌措給養等。”（28）

第二天，在山西前方的八路軍總部根據這個指示精神，立刻電令第一二九師主力和第一一五師三四四旅一部迅速從太行山區向冀南、豫北平原及鐵路沿線展開。不久，又令宋時輪、鄧華兩支隊組成八路軍第四縱隊挺進冀東、熱南、察東北創造抗日根據地。這樣，抗日遊擊戰爭在華北平原上逐步發展起來。

考慮到日軍佔領徐州後將會進一步奪取武漢的形勢，毛澤東還對組建不久、開始活躍在長江南北的新四軍的工作作出部署。

新四軍是由紅軍長征後留在南方八省十五個地區的紅軍游擊隊改編而成的，由葉挺任軍長，項英任副軍長。為了加強黨對新四軍的領導，中共中央決定成立中央軍委新四軍分會，以項英為書記，陳毅為副書記。一九三七年十月下旬，葉挺到延安。十一月，項英也到了延安。毛澤東同他