應該在敵後更廣泛地發展游擊戰爭，建立起更多能夠獨立作戰的抗日根據地，形成“長期抗戰的重要戰略支點”。他曾設想，以山西區、鄂豫皖區、蘇浙皖贛邊區、陝甘區、鄂豫陝邊區、湘鄂贛邊區等六處為主要戰略支點，而以蘇魯邊區、冀南區、熱冀邊區、大青山脈區輔助之。“三個主力師位置大體上應預擬一個位於鄂豫皖區，一個位於鄂豫陝區，一個位於陝甘區，即兩個在內線一個在外線。”⒂以後，由於戰局的變化，他的具體設想有了改變。但他的基本思路不僅繼續得到堅持，並且變得更明晰了。

一九三八年二月二十八日，毛澤東在政治局會議上進一步闡述他關於迅速展開兵力、建立多處能獨立作戰的根據地的基本設想。他說：日軍的戰略企圖如果實現，“將造成中國割斷為許多塊”，根據蘇區時期的經驗，要形成許多獨立的作戰區域來堅持長期的抗戰。他特別舉出已在一月份建立的晉察冀根據地作為例證，說明：“聶榮臻是典型的區域”⒃。

對八路軍的具體行動，毛澤東認為應該依戰爭形勢的發展分兩步走：目前階段，“在不被敵根本隔斷條件下，我軍均應在敵後配合友軍堅決作戰，有效地消滅與削弱敵人，發動廣泛抗日運動，如此方能鉗制與阻礙敵向潼關、西安與陝北之進攻。只要無被隔斷危險，決不應過早渡過河來，更不應不顧蔣令不顧友軍渡過河來。為了保障將來轉移便利，必須鞏固呂梁山脈之轉移樞紐，並佈置太嶽山王屋山（朱瑞處）工作。”毛澤東考慮問題，總是把立足點放在對局勢發展作出最嚴重的估計上面，這樣才能做到有備而無患。因此，他提出，在將來階段，“即敵大舉進攻潼關、西安、武勝關、武漢及陝北時，在取得蔣、閻、衛同意後，八路軍主力及其他國軍主力，應渡過河西、河南，為保衛西北保衛武漢而戰，而留適當兵力位於山西各區，繼續堅持游擊戰。”毛澤東指出：以上“是政治局戰略決定之基本精神”⒄。

三月二十三日，中共中央召開常委會，再次研究八路軍在華北的工作。毛澤東在會上根據堅持長期作戰的要求，又提出在各區域建立新的遊擊兵團的主張。他說：“八路軍主力移動後的部署，現在就要準備，應在各區域建立遊擊兵團。”⒅為了加強黨對華北工作的領導，毛澤東建議原在北方局的劉少奇留在中央以指導華北工作。⒆二十四日，毛澤東和劉少奇致電八路軍各部，提出組織遊擊兵團的具體任務。電報指出：為了在八路軍主力轉移至其他地區後，我黨仍能在統一戰線中有力的堅持與領導華北抗戰，必須立即組織以八路軍名義出現的遊擊兵團。⒇具體部署是：在晉西北，除宋時輪支隊外，再組織四個支隊；在晉西南組織三個支隊；在晉東南組織七個支隊；在平漢路以東組織若干支隊。各支隊至少有一千人左右，以八路軍有戰鬥經驗的主力一二個連作基礎，由地方游擊隊及新兵編成。這種以八路軍主力連隊為骨幹、吸收大批新戰士以組成若干新支隊的做法，是適應全民族抗日戰爭開始後有可能在敵後迅速開啟新局面的實際情況而提出的新的主張。它使八路軍的隊伍能迅速壯大，而又能保持相當的戰鬥力，收到了很好的效果。

一九三八年春，日軍採取南北對進的方針夾擊徐州，盡力打通津浦鐵路。為了執行這一計劃，華北日軍主力被抽調南下，造成河北、出東等平原地區兵力空虛，為已經在山區站穩了腳跟的八路軍向華北敵後更廣闊的地域發展帶來了機會。徐州地區正面戰場在李宗仁指揮下進行的英勇抗擊，對華北敵後戰場的發展也起了重要的支援作用。

毛澤東十分善於抓住機遇。他立刻調整部署，作出從華北山地進入到平原地區開展游擊戰爭的重大決策。

從山地來到平原，各方面的條件都發生重大變化，決不是輕而易舉的事情。許多人一時難以適應這種變化，對能不能在平原地區發展游擊戰爭還抱有懷疑。徐向前回憶道：“大家腦子裡有問號。因為從紅軍時代起，我們就是靠山起家、靠山吃飯的。在平原地區搞游擊戰爭，幹部缺乏經驗，信心不足。”（21）

對這個問題，毛澤東在一九二八年春作出這個新的重大決策前早有考慮。他在洛川會議上提出獨立自主的山地游擊戰的戰略方針時，就說明這個方針包含著在平原發展游擊戰爭；並在發展山地游擊戰的同時，密切注意八路軍在前線探索開展平原游擊戰的實踐經驗。

促使毛澤東較早考慮這個問題的原因主要有兩個。一是他意識到日軍的深入進攻將帶來游擊戰爭的廣泛發展，特別是備受日本侵略軍屠殺和蹂躪的淪陷區（包括平原地區）同胞迫切期待著能領導他們保衛家