馬還未必比呂臣部劉邦部多。三方軍力正在弱勢均衡之期，楚王這面大旗與原本無足輕重的“朝臣”便顯得分外要緊了。無論軍事政事，若沒有這面大旗的認可，各方便無以協同，誰也無以成事。也就是說，這時的“楚國”總體格局，第一次呈現出了楚王與大臣的運籌之力，原本虛位的“廟堂權力”變得實在了起來，生成了一番軍馬實力與廟堂權力鬆散並立又鬆散制約的多頭情勢。

楚王羋心很是聰穎，體察到這是增強王權的最好時機，立即開始著手鋪排人事了。這次人事鋪排，楚懷王定名為“改政”。最先與聞改政秘密會商的，是兩個最無兵眾實力然卻頗具聲望的大臣，一個上柱國陳嬰，一個上大夫宋義。陳嬰獨立舉事，後歸附項梁，又輔佐楚王，素有“信謹長者”之名望。宋義雖是文士，卻因諫阻項梁並預言項梁必敗，而一時“知兵”聲望甚隆。君臣三人幾經秘密會商，終於謀劃出了一套方略。是年八月未，楚王羋心在彭城大行朝會，頒佈了首次官爵封賞書：

呂青（呂臣之父）為令尹，總領國政。

陳嬰為上柱國，輔佐令尹領政。

宋義為上大夫，兼領兵政諸事。

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