卻足以補充歷史記載的缺如，向世人表明瑞士的民主甚至它的自由，都是新的和沒有先例的權力。

首先應該指出，甚至在瑞士的代議制民主下，人民仍能部分地直接行使自己的權力。在某些州中，主要的法令在立法機構透過之後人民還有否決權。

在發生這種特殊情況時，代。。。

議制民主就變成了純民主。

幾乎所有的州都必須隨時和一般在作重大決定時徵求人民的意見，看看他們是否要修改或仍然維持憲法。這也就可

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８２４附 錄

以隨時和定期檢查和修改所有的法律。

人民不把立法權留在自己手裡，而把它委託給一院制的議會，議會在人民的監督下並以人民的名義工作。任何一個州都不把立法權分成為兩個部分，而是隻有一個立法機構。

這樣，不但立法的程式不會因為要同另一個機構協商而拖延，而且提案的表決也不會遇到曠日持久的辯論障礙。一般法律的辯論要經過一些手續，拖延時間；但是最重要的決議，可以用政令的形式馬上提出、討論和透過。政令能象群眾的激情那樣，使次要的法律發生某種預料不到的、迅速的和不可抗拒的作用。

除了立法機構之外，沒有什麼東西是不可抗拒的。立法權、行政權和司法權的分立，尤其是它們的相對獨立，事實上是不存在的。

任何一個州的行政權代表都不是由人民直接選舉的，而是由立法機構選派的。

因此，行政機構本身沒有什麼權力，它不過是個工具，並且永遠是另一個權力機構的馴服代理人。

除了這個弱點之外，它還有其他若干弱點。行政權從來也不委託給某一個人，而是委託給一個小會議，會議的成員分工負責，但行動受到牽制。

行政機構連若干固有的權力也被剝奪。

行政機構從不行使否決權，或者只對一些無關緊要的法律行使否決權。

行政機構沒有赦免權，也不任免自己的工作人員。

甚至可以說它沒有工作人員，因為一般它只能使用市鎮的官員。

但是，瑞士民主的法制的缺陷，特別表現在憲法的不健全和司法組織的不良方面。

謝爾比利埃先生注意到這一點，但

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在人文和政治科學院所作的報告９２４

我認為他注意得還不夠。他似乎沒有很好地理解，在民主制度下司法機構的主要任務是：既要防止人民犯法，又要保護人民的合法權益。

司法權獨立的思想，是一個現代概念。中世紀時沒有這種思想，或即使有也很模糊。

可以說，在所有的歐洲國家，行政權和司法權最初都是混合在一起的。就是在作為一個非常可慶的例外而很早使司法機關成為強大的獨立存在的法國，也只能說行政權和司法權的分立還是很不完善的。當然，這不是說行政機構支配司法機構，而是說司法機構部分地左右行政機構。與此相反，在歐洲，瑞士可能是使司法權與行政權混合得最徹底，並使前者完完全全變成了後者的一種屬性的國家。

可以說，我們今天對於司法這一大公無私和獨立的、可以干預一切權益糾紛而使權益受到法律尊重的權力具有的觀點，在瑞士人的心目中過去是沒有的，就是現在也很不完整。

毫無疑問，各州的新憲法使法院的地位不象在舊體制下那樣受行政權支配，但還沒有給予法院以完全獨立的地位。

初級法院的成員由人民選舉，並可以連選連任。各州的最高法院的成員不是由行政機構選派，而是由立法機構指定，所以各級法院都無法保證它的成員抵制多數的經常變化的無理要求。

人民或代表人民的議會不僅指定法官，而且在指定時不受任何約束。

一般說來，被任命的法官都不具備稱職的條件。

再者，法官只是執行法律，無權過問所執行的法律是否符合憲法的規定。老實說，這是多數本身進行審判，而法院只是

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０３４附 錄

它的工具。

在瑞士，按法律的規定，司法機構也是獨立的，並享有必要的權力，但它很難發揮自己的作用，因為法院是一個遵守傳統和輿論的機構，而輿論又必然受傳統的司法觀念和司法習慣的影響。

我可以輕而易舉地指出上述制度中存在的缺點，證明這種制度竭力使人民的政府在工作時反常，在作決議時