佔第二位，而個別意志則佔一切之中的第一位。因此之故，政

府中的每個成員都首先是他自己本人，然後才是行政官，再

然後才是公民；而這種級差是與社會秩序所要求的級差直接

相反的。

這一點成立之後，假定整個政府只操在一個唯一的人的

手裡，在這裡個別意志與團體意志是完全結合在一起的，因

此團體意志就具有它所能具有的最高的強度。可是，既然力

量的運用要取決於意志的程度，而政府的絕對力量又是絲毫

不會變化的，由此可見，最活躍的政府也就是一個唯一的人

的政府。

反之，假定我們把政府與立法權威合而為一，假定我們

使主權者成為君主，使全體公民統統成為行政官；這時，團

體的意志就和公意混同而不會比公意具有更大的活躍性，同

時個別意志則仍然保留其全部的力量。這樣，永遠具有同一

個絕對力量的政府，便將處於它的相對力量、或者說活躍性

的最低程度。

這些比率是無可辯駁的，並且從其他方面來考慮也可以

證實這一點。例如，我們可以看到，每一個處於其共同體之

中的行政官都要比每一個處於其共同體之中的公民更為活

躍，因此之故，個別意志在政府的行動中就要比在主權者的

行動中具有更大得多的影響；因為每一個行政官差不多總是

擔負著某些政府職能的，反之，每個公民分別地說來，卻並

不具有主權的任何職能。還有，國家愈擴大，則它的實際力

量也就愈增大，雖然實際力量的增大並不是和領域大小成比

例；但是，如果國家仍然是同一個國家，行政官的數目縱然

可以任意增加，政府卻並不會因此便獲得更大的實際力量，因

為實際力量就是國家的力量，這兩者的尺度永遠是相等的。這

樣，政府的相對力量或活躍程度便會減小，而它的絕對力量

或實際力量卻並不能增大。

還可以肯定：負責的人越多，則處理事務就愈慢；由於

過分審慎，人們對於時機就會重視不夠，就會坐失良機；並

且由於反覆考慮，人們往往會失掉考慮的結果。

我剛才論證了，隨著行政官的增多，政府也就會鬆弛下

來；並且我在前面也已經論證過，人民的數目愈多則制裁的

力量也就應該愈增大。由此可見，行政官對政府的比率應該

是和臣民對主權者的比率成反比的；這就是說，國家愈擴大

則政府就應該愈緊縮，從而使首領的數目得以隨著人民的增

多而按比例地減少。

還有，我這裡談論的只是政府的相對力量，而不是它的

正當性。因為，反過來說，行政官的數目越多，則團體的意

志也就越接近於公意；但是在一個唯一的行政官之下，則這

一團體意志便正如我所說過的，只不過是一個個別的意志而

已。這樣，人們失之於一方面的，就可以得之於另一方面，而

立法者的藝術就正是要善於確定這樣的一點：使永遠互為

反比例的政府的力量與政府的意志，得以結合成為一種最有

利於國家的比率。

第三章　政府的分類

在前一章中我們已考察過了，為什麼要按構成政府成員

的人數來區分政府的各種不同類別或不同形式；在這一章中

還要考察怎樣來進行這種分類。

首先，主權者可以把政府委之於全體人民或者絕大部分

的人民，從而使作行政官的公民多於個別的單純的公民。這

種政府形式，我們名之為民主制。

再則，也可