及避免其他福利外溢，戶籍制度應運而生。1958年政府頒佈了《戶口條例》，以法律形式嚴格控制農村人口流入城市。由於能夠有效地把農村人口排斥在城市體制之外，城市居民所享有的福利諸如全面就業、住房、醫療、教育、幼托、養老等制度也就可以隨之建立了。

1978年開始的改革開放實際上表明政府已經放棄傳統戰略。中國以市場為導向的改革發軔於農村，在迅速推廣的承包制下，市場機制在農村得到確立，農民的生產積極性得到極大提高，城鄉差距在20世紀80年代前期一度顯著縮小。此後，改革重心迅速轉向了城市，國有企業改革以及價格闖關成為主要著力點。然而，市場化改革在農村和城市部門內部大力推進的同時，城鄉間的二元體制作為存量保留下來。農村早先的制度創新潛能很快受限於人地關係的高度緊張，城鄉差距在城市現代部門的迅速發展中逐步拉大。

羅馬不是一日建成的（2）

因此，可以認為城鄉體制是轉型中最大的存量部分，這是中國式道路的一個重要特徵，同時也導致了社會經濟中最嚴重的問題——“三農”問題。

從社會學和法學角度，戶籍是歧視的起點，也是歧視的根源。我們都注意到，這一系列排斥農民的政策無一例外都是以戶籍制度為基礎的，只有透過它，才能嚴格區分和分割城鄉人口，並實行歧視待遇。所以，戶籍制度實際上是處於基礎和核心的地位，從這個角度來說，把改革的矛頭指向戶籍制度似乎是切中要害的。

按經濟學中的收入均等化理論，人們有一種向他們能夠獲得最高收入的職業或地理位置流動的趨向，而流動的結果是抹平了同質勞動力在勞動收入上的差別。也就是說，只要完全放開城市進入門檻，城鄉徹底一體化，“三農”問題就不復存在。與此同時，勞動力市場的統一將實現對勞動力要素的最佳化配置，從而增加社會總產出。因此，戶籍制度的取消似乎可以在促進社會公平的同時，帶來效率的改進，何樂而不為呢？

但事物總有兩面性，戶籍制度客觀上也起到了一定的積極作用。我們知道，在20世紀60和70年代，發展中國家的普遍現象是，城市失業問題越來越嚴重，與此同時，人口從農村流入城市的速度持續增長。城市混亂擁擠、貧民窟林立的“城市病”因而一直困擾著發展中國家尤其是印度和拉美國家的發展。中國作為世界第一人口大國和農業大國，之所以沒有出現類似的城市弊病，正是因為戶籍制度限制了人口城鄉流動，把過剩的農村人口鎖在農村。既便現在，戶籍制度這一功能仍然必不可少。

更重要的是，戶籍問題並不在於戶籍管理本身，世界上實行戶籍管理制度的國家也不在少數。中國戶籍制度的獨特之處在於依附在戶籍之上的各種權利和福利在城鄉居民之間的區別安排，這才是不合理的真正所在。實踐已經證明，取消城鄉居民的戶籍差別很容易，但要保證進城農民享受同等的權利和福利卻難上加難！

我們必須直面的事實是，可供突然新增城市人口分享的城市公共資源十分有限，城市開放必然導致城市不堪重負。請仔細想想大城市的教育資源、醫療保障、失業救濟、保障性住房、公共綠地——這些在農村幾乎是一片空白。可以肯定，這些福利和保障在未來5年甚至更長的時間內不可能覆蓋到每個人。呼籲公民人人平等並不會改變現實的短缺。有人說，問題在於“不患寡而患不均”，然而，這也不僅僅是個公平問題。因為對有限的公共資源自由開放，會導致“公共牧地的悲劇”。也就是說，公共財產將遭受毀滅性的濫用。戶籍取消後，進城人口的就業壓力將不堪重負。

務實的路徑應該是戶籍放開漸進完成，走增量調整之路。這是我們寶貴的改革經驗之一，在戶籍問題上，相信同樣是有效的策略。

首先，我們應逐步降低城市戶口的含金量，縮小城鄉差距。改革現有戶籍管理制度是必須的，但需要注意改革的力度和順序。雖然戶籍制度是其他制度安排的基礎和前提，形成於其他制度之前，但改革的次序應該是反向的。也就是說，應先逐步取消各種城市居民享有的優惠待遇，降低城市戶口的含金量，然後才能完全廢除現存的戶籍管理體制，歸還農民憲法所賦予的遷移自由，實行國際通行的登記戶口制。在減少城市居民特有福利的同時，增加農村的社會保障，逐步減少城鄉落差，從而減少城市放開的衝擊。在開放戶籍的過程中，應在一定時期內保留轉移人口在農村的權益。這樣，一旦進城農民找不到工作或失業，農村可以起到蓄水池作用，避免大量失業人