情況很清楚，它們不會向聯總要求資金援助了。它們的需要逐漸地不與總署發生直接關係了。

下一階段是初步試圖估算各個國家的需要。1944年7月，向歐洲大陸所有政府發出了調查表，請它們對軍事管制階段之後六個月內所必需的善後救濟物資的進口數量作出估算，並說明為採辦與運輸這些物資，需要從聯總獲得多少資金援助。……捷克斯洛伐克、希臘、波蘭和南斯拉夫四國政府表示需要大量的援助。

提出的規劃遠遠超出當時聯總的全部資金與物資。

儘管基金可能是不足的，在全會第二屆會議上又承擔了另外兩項義務：在義大利進行有限的救濟工作以及為多德卡尼斯群島制訂一項救濟規劃。

總署根據第二屆全會所透過的計算進口物資需要的依據與政策，對會員國政府提交的估算書進行調整，使之適應聯總的依據；結果縮減的數字，按美元計算約縮減百分之四十六，按噸位計算約縮減百分之五十。

在這個初步運算之後，又“根據確定的支出規劃，制定了按國別編制的預算。會員國政府急欲知道可從聯總獲得的援助”。然而總署卻不願意在這方面作出任何許諾，因為對歐洲的情況沒有獲得精確的情報，這意味著所作的估算只能是最粗略的。

然而，經斷定，會員國政府所需要的是獲得有關援助的情報，而不願冒風險去提供情報。

制定了按照以十億美元預算為基礎的資金與物資暫行分配計劃，預算的百分之七十五（以救濟物資數量來表示）將讓各會員國政府知道，餘額則留作緊急準備金之用。……那時並沒有為中國規定數字，因為中國政府代表認為到1945年後期之前，聯總不大可能在中國開展大規模的王作。為義大利規定的二千五百萬美元這一數字是任意決定的。利用“填平補缺”的方法為阿爾巴尼亞、捷克斯洛伐克、希臘、波蘭和南斯拉夫編制了預算。“填平補缺”這一方法在1945年秋又獲得了進一步的改進，其時制定了包括聯總整個工作時期在內的第一個範圍廣泛的工作規劃。

要把所有受援國的救濟規模提高到全會所透過的基礎上，聯總顯然缺乏必要的資金與物資，所以“填平補缺”這個方法的主要目的就是使每個國家的匱乏程度大體上趨於一致。一國預算的第一個組成部分是在本國原有的物資之外所需要的額外數量，這個額外數量是為了補足按人口計算的每種重要商品的缺少額，使這個國家同最少匱乏的國家能夠拉平。在五個國家的預算拉平以後，剩餘下來的救濟物資就按照人口平均計算來分配。

在為每個國家編制暫定的商品預算時，規定了以下的輕重緩急次序：醫療衛生物資，食物，農業善後物資，衣服與鞋類，以及工業善後物資。……

第一期六個月的暫定規劃透過“派遣團對進口需要物資的指導手冊”而傳達給受援國政府，這些手冊是在1945年初編成的。它們體現著制定工作規劃的萌芽階段。在這個規劃中受援國政府開始起著積極的作用。

1945年4月初，聯總從預備階段進而開始業務工作……它之所以成立也正是為了進行這一工作。……隨著各受援國向外開放，總署在輸送救濟物資時採取的政策是竭盡可能利用一切可利用的資金與資源，儘量滿足能夠運進救濟物資的已解放地區的需要。……只要最先獲得解放的地區有迫切需要，那麼聯總如果使物資儲備閒置起來以應付尚待解放地區的需要，似乎是不明智的。……到了1945年5月底，聯總向它所負責援助的那些歐洲國家輸送去的物資總計達二十六萬二千六百五十五噸。

其中希臘獲得的物資總數遠遠超過任何其他國家。它所獲得的物資確是超過了捷克斯洛伐克、義大利、波蘭和南斯拉夫四國的總和。其原因是聯總對希臘所承擔的義務並不是要開展救濟工作，而是要繼續並擴大自該國於1944年10月解放後軍事聯絡組一直在進行的大規模採辦與裝運物資業務。希臘各港口每月能吞吐的貨物共達二十萬噸以上。另一方面，當聯總承擔了供應救濟物資的義務時，在南斯拉夫只有兩個港口可供遠洋輪船之用，每月的吞吐量估計共為六萬五千噸至九萬五千噸。整頓內地運輸所需的現有裝置規模也是一個重要的限制因素。

“全會歐洲委員會對於導致聯總向各國輸送救濟物資數量懸殊的環境並不重視，因而那些從救濟物資總數中只拿到很小份額的政府的代表們，對於存在這種差距是極為不滿的。”這種憤懣又對全會產生了更大的反響。

“署長在第三屆全會上提交了一份工作規劃，它包括了直