主制度猶未多讓焉。（二）郡縣鄉亭裡的地方五級制

漢代之地方政治為實兩級制。地方之政治單位為縣；而縣內最小之社會細胞為‘裡’──人民聚居之村落也。十里曰‘亭’，亭有長。凡民年五十六以上無役歸田裡者，斯可為亭長；是時一亭內人民之領袖也。故亭之制實為漢代社會組織之最小單位。亭長辦公處設有亭卒二人，其一專司亭辦公處內之雜事，如司管鑰啟閉門戶等，曰‘亭父’；另一亭卒主維持治安緝捕盜賊者，曰‘求盜’。是即今日西方之地方警察制也。亭長有權，可持‘三尺板’（委任狀）捕盜。亭內設有‘五兵’，由亭長於農暇時課人民習武事。亭內附設有‘公舍’。凡政府官員過境之徭役等事，由亭長理之，與人民無涉。此在交通不便的專制時代，實為必需。故亭之制度實為漢代地方社會組織之最小單位亭長負有維持一亭社會福利之實際責任。

十亭曰‘鄉’。鄉民中舉年高德詔能率民為善者一人為‘鄉三老’職掌一鄉之教化。另舉‘鄉嗇夫’一人，掌聽訟事，收賦稅。另舉‘遊徼’一人，習入民以五兵，並主徼巡防盜賊。是蓋真有實力，轉司捕盜，而與亭內之‘求盜’之僅為維持治安者異矣。是三者所司規模較大，故設於鄉之下。是皆由鄉民推舉年高德劭者任之，非政府之命官，故曰‘鄉官’。是鄉官皆出諸民選者也。

真正之地方政治單位則為‘縣’，有萬戶以上之大縣長官曰‘縣令’，減萬戶者曰‘縣長’。令之秩（級別）自千石至六百石縣長之秩則自五百石至三百石。是為政府命官。屬官有‘丞’、‘尉’各一人。其秩由四百石至二百石不等。丞司文事；尉任武職。統屬於縣令長。其外覆按縣中戶口之多寡，舉民之年高德劭者，自‘鄉三老’中選出‘縣三老’，及‘孝悌’、‘力田’常員（今曰委員）若干人。所謂：“孝悌明天下之大順也；力田為生民之本；三老眾民之師也。‘換言之，即是選縣中年高德劭負有物望者，參議縣政。縣中丞尉雖亦為有秩之官吏，然與縣三老等立於同等地位分庭抗禮既可以事相教，參議縣政得失，復可消極地監督政府。是為一縣之組織。

而縣直屬於郡。縣令長向郡太守直接負責。各郡所屬縣多寡不等，頗似今日之行省，所轄區域至廣。故一郡之政治如同一具體而微的中央政府。其郡太守之設官分職亦模擬中央政府之丞相府。一郡之軍政財大權，操諸太守一人，由太守直接向丞相負責。太守專政一方，權至大，體制亦等，因此太守之得人與否關係至大，以故西漢的中興令主孝宣皇帝曾有‘與朕共治天下者，其為良二千石乎’之言。漢制太守人選須由丞相擇人推薦，再由天子察之真除。太守初除拜時，須由天子召見，‘入殿受策。’策也者，即中央授以為治之原則。其有‘即拜’（便道赴任不入殿受策）者，然非常制。太守專治一郡，則於歲末派遣‘計偕’至京師上‘計簿’（政治報告書）於兩府──丞相府與御史府──述職。每季──春夏秋冬──之第一日上財政收支報告之‘見錢簿’於大司農。故郡太守與中央政府之間維持密切聯絡，所謂‘堂陛之間不甚闊絕也’。

太守屬官計有‘郡丞’一人，總管百僚，首領諸吏。舉凡太守屬官之愚賢功罪，率由郡丞署其行能，課其殿最。然太守府組織至為龐大。因之其中屬員之賢愚功罪勤惰之考績，則另置‘功曹’一人專司之，是為專察太守府內之屬官者。至於屬縣之政治得失，縣令長之賢愚勤惰，則別由‘督郵’察之。督郵承郡太守命不時巡行，專察屬縣的吏治得失。

【作者加註：三國演義上有張翼德怒鞭督郵的故事。那是劉備在做安喜縣的縣尉，代理縣長，督郵來找他麻煩。張飛火了，乃把督郵綁起來，揍他一頓。然後兄弟三人棄官而去。詩人陶淵明做縣長，督郵來視察。陶縣長禮應穿官服，束帶，向督郵鞠躬，陶縣長不幹，說：“不能為五斗米折腰，向鄉里小兒。所以也丟帶棄官而去。毛澤東譏笑老陶是個‘大官做不到，小官不願做’的臭老九。這個被陶老九所鄙視的鄉里小兒就是督郵。國民黨在大陸時代叫‘督察’共產黨時代叫‘視察’，他們都是到下級政府去作威作福，大吃大喝還說什麼鳥不吃白不吃。筆者青年期也曾在國民政府屬下的地方政府做小吏，幾乎官拜督郵。這些督察、視察、督郵們，當然也包括本文作者在內，都是應該被張三爺打屁股的鄉里小兒。‘

而一郡之司法則由‘決曹’司之。決曹主治獄，司一郡之民刑法。一郡之治安則由‘誡曹’司之。誡曹主緝郡內盜賊，維持一郡安寧。另外更聘郡內明達士人組織‘議曹’，專備太守顧問，議政治得失。是皆