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歷史上出現的民亂，多數是由災荒引發的。

而象明朝，可以說就是亡於災荒引發的民變。

但細看各朝，幾乎都沒有制定過完善的賑災預案。

宋代有一些措施，比如一但發生大災，就把災民中的青壯招作廂軍。把青壯招走了，剩下些老弱婦孺就算發生民變，也很易鎮壓。

但事實證明，這一招並不高明。

首先，把青壯招走了，會降低災民的自救能力，讓災情變得更加嚴重。

二來，會讓軍隊越來越臃腫。宋代的“冗兵”一直是困擾朝廷的首要問題，軍費支出，通常佔到歲入的六成以上，高峰時，年軍費支出超過七千萬貫。相當於明初近二十年的歲入。

所以，宋代這種做法絕對效仿不得。而明代亡於災荒引發民亂，那一幕幕慘烈的畫面猶歷歷在目，大家回想起來還心有慼慼焉。

今日秦牧提出賑災預案，在坐的大臣不但覺得必要，而且認為是刻不容緩。

戶部右侍郎楊超首先說道：“陛下，一但發生災情，首先要解決無疑災民的吃飯問題，只要不飯死人，災民就很容易疏導控制。

而以往地方發生災情後，按程式先得上報朝廷，由朝廷確認災情後，再由戶部撥發賑災錢糧，如此層層上報，不但費時良久，耽誤了賑災時間。而且各層官員容易相互推諉，大災之下又起*。

有鑑於此，臣建議在各省設立常平倉。具體選址不一定在省城，最好是處於一省中心的州縣。或者根據實際情況。設在各省災情多發地區附近。如此，一個發生災情，才能以最快的速度，把賑災糧發放到災民手上。

常平倉的資金，可從各省每年的兩稅中截留相應的稅收作為專用款項。豐年儘量收糧。避免穀賤傷農。荒年則出糶，抑平糧價，穩定市場。遇到災情發生，則全力賑災。”

秦牧聽了，轉而問道：“諸位大臣以為如何？”

司馬安答道：“陛下，具體施行起來。恐怕會遇到不少問題。首先，各省出產不一樣，比如甘肅、寧夏、遼東三省，目前主要是以放牧為主，農耕的民眾比較少。糧食產出有限。如果設定常平倉，從何處購糧儲存需要考慮。

再者，多災省份，往往每年稅收也是比較少的，那麼能截留的款項也就少，這就需要根據各省的實際情況，相應調高截留款的比例，否則糧儲不足。便形同虛設。

而象江南這些地方，稅收多，糧產豐。民生富足，百姓抗災能力比較強，發生災荒的機率也比較小，截留的稅收比較要減小。

最後便是常平倉的管理，按楊侍郎所說，豐年購糧、荒年出糶。災年賑濟，錢糧的流動性大。極容易滋生營私舞弊的行為。若不能有效監管，設立常平倉不但於事無補。反而會成為藏汙納垢的地方。”

“不錯。”秦牧頻頻頷首道，“再好的的政策，關鍵都是要落到實處，並且得長期有效加以監管才行。”

楊超接著說道：“陛下，臣以為各省常平倉，可由戶部派員前往負責日常管理，也可以在朝中另設一部門垂直管理。各省布政使、按察使、以及常平倉所在地的官員負有日常監督之責。

一但哪個省的常平倉出現重大的營私舞弊行為，不但涉事官員問罪，包管朝中負責常平倉事務的主官，以及各省負有監督責任的官員，一併要問責；

發生災荒之時，由當地主官根據災情的輕重，向當地的常平倉報請撥糧，而管理常平倉的官員則反過來，對當地官員的賑災情況進行監督，防止地方官員侵吞賑災錢糧。”

秦牧不動聲色地問道：“若是當地官員與管理常平倉的官員沆瀣一氣呢？”

“這.........”楊超一時不知如何作答。

秦牧這一問，絕非故意刁難，在坐的大臣心知肚明，發生這種事情可能性不但有，而且機率非常高。

歷來賑災錢糧最容易被侵吞的原因，一是賑災款項通常比較大，二是發生災情時，情況緊急，混亂，難以統計具體發放了多少賑災錢糧，事後也難以調查。

因此貪不貪主要靠賑災官員的良心；

而在金錢面前，良心這東西是最靠不住的。

地方官員為了多撈一點，上報災情時往往會把災情成倍地誇大，更堪者，沒有災情，也敢謊報災情。這種事情歷朝歷代已經屢見不鮮。

這樣的事情之所以屢屢出現，主要還是行政構架存在問題，歷代的地方行政構架都差不多，權力過於集中，且缺少相