戰前，馬來亞的行政組織是非常複雜的。馬來亞包括：第一，海峽殖民地，即新加坡島，檳榔嶼和威斯利省、馬六甲、近北婆羅洲的納閩島、聖誕島、科科斯群島（或稱基林群島）；第二，馬來聯邦，包括霹靂、雪蘭獲、森美蘭、彭亨；第三，馬來屬邦，包括柔佛、吉打、吉蘭丹、丁加奴和玻璃市。海峽殖民地直接受英國統治，而各邦曾經是受英國保護的領土，英國當局依據同當地一些統治者締結的協定進行管理，各邦原來的統治者仍保有主權，但是除了涉及穆斯林和馬來人風俗習慣的事務以外，其他一切事務都必須接受英國政府的意見。海峽殖民地的總督兼任各邦的高階專員，高階專員的權力在聯邦是透過駐吉隆坡的聯邦秘書和英國在各邦的駐紮官行使，在各屬邦則透過英國顧問行使（每邦駐有英國顧問一名）。雖然這位一身兼任總督和高階專員這兩個職位的官員，在某種程度上可起著協調作用，但是他卻有許多不同的行政機關和許多不同的立法機關分掌其權力。例如，新加坡殖民地設有一個立法會議，而每個邦也都設有它自己的邦會議，聯邦也設有聯邦會議。

因而政策不易取得一致。

這個複雜的政體，行政效率低，管理不方便，1941—1942年間的軍事行動就證明了這個政體是不得力的。英國政府也認為這個政體完全不能適應日本人被逐出以後馬來亞可能出現的形勢。為了妥善處理馬來亞的經濟恢復問題和發展馬來亞的社會公益服務，倫敦感到有必要協調控制和措施，因此考慮精簡馬來亞政府。此外，如果馬來亞要朝著民主方式的自治有所前進的話，戰前的政體也必須進行實質性的變更。

因此，英國政府的政策是謀求修改同各統治者簽訂的各項協定，以便結束英國對這些邦的保護關係，把這些邦置於英王的管轄之下。這將為憲法的修改開闢道路。

作為下一步驟，建議把這些邦（聯邦和屬邦）同檳榔嶼和馬六甲合併起來，組成馬來亞聯邦；而將新加坡劃出，另外作為英國的一個殖民地。新加坡是轉口貿易的中心和交通樞紐；在新加坡的人口中，華人遠遠超過馬來人。因此，新加坡被認為有著不同於馬來半島的獨特利益，在國庫歲入方面尤其是這樣。而且，根據英國政府的計劃，新加坡應在行政上單獨管理，儘管作為最終的目標，並不排除新加坡併入聯邦。同時，新加坡連同聖誕島和科科斯島一起將構成新加坡殖民地，有它自己的總督和自己的行政會議和立法會議；而由各邦和海峽殖民地其餘地區組成的馬來亞聯邦也自有其總督和會議。每一邦或殖民地也將有一個地方會議，由聯邦中央授予各種權力，並且不限定非官方委員人數的比例。此外，各邦統治者將主持一個由他任命並經總督批准的馬來亞顧問委員會，該委員會就涉及穆斯林宗教的問題向他提出建議，也就其他經總督批准由駐紮官交付給委員會的任何事務為他作顧問。各邦統治者由當地的馬來亞顧問委員會協助，在其本邦內在宗教事務方面擁有立法權，但是這種立法須經過由總督任主席的素丹會議批准。任命一位大總督，由他作出安排，使聯邦和新加坡殖民地在其他共同關心的問題上取得協調，例如高等教育、移民、貨幣和交通等問題；這位大總督不直接行使行政權，但具有指導的權力。

另一個建議是有關國籍的麻煩侍狻５秸秸�崾�保�砝囪腔�說娜聳���寺砝慈恕947年的人口統計表明，新加坡殖民地和馬來亞聯邦的總人口是五百八十萬零八千人，其中華人約為二百六十一萬五千人，而馬來人則只有二百五十一萬三千人。在這個國家裡，華人成為占人數最多的居民，而許多華人沒有加入英國籍。人諭臣票礱鰨�揮辛��磐蛄惆聳����聳粲謨⒐���蛭��淺鏨�諍Ｏ恐趁竦兀�靼釒誄鏨�娜魏位�碩急皇遊�⒐�謀；っ瘛５僥殼拔�梗�謖廡┌罾錚��瞬⒚揮幸蛭��遣患尤胗⒐��膊患尤肼砝醇��詰匚簧鮮艿絞裁囪現氐乃鷙Α５�牽��誆捎酶�執��惱�澹���怯置揮洩���褪溝盟�遣荒懿渭庸�採�睢Ｓ陝砝囪腔�說牡匚灰�鸕牧硪桓雎櫸澄侍饈牽��悄�砂閻洩�醋髯約旱淖婀���輝赴炎約和�砝囪塹睦�媼�翟諞黃稹５比唬�切┏鏨�諍Ｏ恐趁竦氐畝居已久的華人家庭是心向著馬來亞的；但馬來亞的大多數華人是移民或者是移民的後代，對於這些人來說，他們首先是忠於中華民國的。因此，希望我到一種方法，使華人能在馬來亞的公共生活中發揮同他們的人數和經濟上的重要性相稱的作用；而且也希望這將最終導致他們把馬來亞看作自己的家鄉，看作自己效忠的國家。鑑於這些理由，建議建立一種馬來亞聯邦的